初论开创乡镇人大工作新局面
北碚区澄江镇人大 史建忠 廖丹青
党的十八大报告把“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”列在推进政治建设和政治体制改革要抓好的七项重要任务之首，强调“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”。这些重要论断进一步明确了新形势下坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的任务和要求，对于做好人大工作具有重要的理论意义和实践意义。
作为我国最基层的地方国家权力机关和人民代表大会制度的基础，是我国民主政治制度的基石。 乡镇人民代表大会与广大人民群众有着最直接、最具体、最经常、最密切的联系，是农村民主政治建设的最前沿。如何持续推进乡镇人大工作创新，不断探索与客观实际相适应的工作途径和方法，对于更好地坚持和完善人民代表大会制度，提高党的执政能力，巩固党的执政地位，加快推进依法治国，构建社会主义和谐社会有着极其重要的意义。
一、乡镇人大工作创新的必要性
1、乡镇人大的工作现状与其规定之间存在差距
尽管乡镇人大运行日益规范，作用发挥显著，但在部分群众心目中“大牌子、老头子、空架子”，以及“橡皮图章”、“政治摆设”的印象还未能根本转变。原因在于乡镇人大工作的现状与其应行使的13项职权之间存在差距。乡镇人大的13项职权归纳起来即为五权——保证权、决定权、选举权、监督权、罢免权，但在现实生活中，保证权、决定权的行使多由乡镇党委部分替代，选举权行使过场化，监督权的行使由于至今还没有出台一个具体明确的乡镇人大工作监督办法而显得苍白，罢免权的行使几乎无实际案例。
2、社会发展进程中民众对乡镇人大寄予厚望
经过三十多年的改革开放，今天的中国获得了经济上的成就和奇迹，政治体制改革也日益紧迫和无法回避。随着社会的不断发展，人民的精神文化需求越来越多样化，民主法制建设、社会公平正义、知情权和表达权的争取，都是人民最为关心的事情，也是社会稳定和谐的基础。这些无一不需要代表人民去履行权力的各级人大代表的全力以赴切实履职，参政议政必须注入更多有效的内涵，人大代表对于普通选民负担更明晰的代表责任。
3、乡镇人大工作者的殷切期盼
乡镇人大主席作为事实上的乡镇三把手，往往兼管党务工作甚至乡镇政府行政工作。在精力的分配和时间的投入上，兼管工作多于人大工作，经常给人造成角色的混乱。乡镇人大主席也对自己的角色定位不够明晰，角色的自信明显不够而处于尴尬境地。他们殷切期盼通过人大工作的创新，明晰乡镇人大的角色，定准乡镇人大主席的位置，以人大工作的作为提升乡镇人大在乡镇政治体制中的地位。
二、乡镇人大工作创新的条件：营造乡镇人大良好工作氛围
乡镇人大工作要创新，先决条件是妥善处理好乡镇人大同党委、政府和人大代表“三个关系”。这“三个关系”摆正确了，处理好了，人大工作创新环境自然和谐良好，工作开展事半功倍。
1、牢记“四不”，党委支持让人大更有作为。中国共产党对人民代表大会的领导地位是历史形成的，人民代表大会是共产党领导下的国家权力机关，人大工作一定要自觉接受党的领导，这是一条任何时候都不能动摇的基本原则。乡镇人大在处理与同级党委的关系上，要牢记“四不”，即依靠不依赖、自立不独立、用权不越权、主动不被动，坚持与党同心，主动接受党委的领导，坚决把党委的主张通过法律程序变为全乡镇人民的实际行动，善于把民心民愿通过正常渠道向党委汇报，作为政府执政决策重要依据之一，从而实现通过党委支持让人大更有作为的目标。
2、抓“敢于”和“善于”，与政府合心合力。政府，其作为人大的执行机关，由人大产生，受人大监督，向人大负责，重大工作安排资金安排要遵照人大的决定来进行。乡镇人大在处理与同级政府的关系上，要紧抓
“敢于”和“善于”两个词，人大和政府不不仅是决定和执行、监督与被监督的关系，也是协调一致开展工作的关系，因此在在具体工作开展过程中要敢于监督，还要善于监督，既要讲监督，又要讲支持，既不讳言监督，又理所当然地对监督对象符合人民意志和法律规范的行为给予大力支持，要理解政府工作的阶段性限制和财力限制，从而做到与政府合心合力。
3、“管理”和“服务”并行，紧密联系代表。尽管尚未明文规定，但乡镇人大主席团和乡镇人大代表之间的法律关系不言而喻：依法委托与被委托，依法授权与被授权的关系。代表是人大的主体，人大职权的行使最终通过代表来实现，乡镇人大要抓“管理”、强“服务”，从提高代表建议办理质量和效果、搭建各类平台、健全各项制度入手，为代表履职创造良好环境，促进代表不断提升自身素质，充分发挥代表在乡镇政治生活和社会管理等方面的重要作用。
三、乡镇人大工作创新的基础：抓好代表履职工作
乡镇人大工作开展的成效很大程度上取决于代表作用的发挥。从代表履职着手，大胆创新，是开创人大工作新局面的基础。
1、抓素质提升，打牢代表履职新基础
代表素质是代表作用发挥的关键，抓好代表素质，确保代表真能代表选民，才能打好乡镇人大工作基础。一要抓源头。代表的产生是乡镇人大必须把好的第一关。乡镇人大应正确策划和引导，确保代表整体素质，避免因代表素质低下限制乡镇人大职权正常行使的情况出现。乡镇人大推荐的候选人，应具备思想素质好、作风正派、群众信得过、行为能力强、有一定科学文化知识和法律知识，以及身体条件好等一系列基本素质。要合理配置代表结构，考虑到职业结构的先进性、代表性、广泛性，注重基层代表特别是工农代表的比例；注重专业型、知识型代表的推荐，以适应人大工作需要；年龄应形成梯次结构，新老搭配，以保持人大工作的连续性和稳定性。此外，乡镇人大代表的选举要坚决防止不符合条件的家族代表。二要强培训。从政治理论学习和深入基层调研两个方面对代表进行履职培训，促进代表依法、有效履职。健全完善人大代表学习培训制度，结合人大工作特点，通过研讨、互学、自学、专家专题授课等方式组织代表深入学习相关法律法规和人大工作知识，学习中央、市、区和镇的重大决策部署，全面强化代表意识，培养良好的学习风气，提升综合素质；围绕乡镇党委、政府年度工作重点和群众普遍关心关注的热点、难点问题组织代表深入基层开展调研，了解群众需求，掌握百姓疾苦，解决实际困难；监督每位代表结合自身工作特点提出建议、意见，为乡镇党委政府科学决策提供依据，鼓励代表撰写调研报告。三要健制度。通过制度建设对乡镇人大代表进行有效管理，激发代表履职的内在动力。乡镇人大要根据相关法律法规要求，结合当地实际情况，建立健全包括会议、小组活动、学习培训、视察调研、考勤、评优评先等在内的一系列完善和行之有效的规章制度，并随实际情况调整，确保乡镇人大按章办事，指导、督促代表履职。如通过建立人民代表大会代表履职情况年度登记表的方式对代表履职进行评价。
2、抓服务协调，丰富代表履职新平台
代表作用的充分发挥离不开乡镇人大搭建的广阔平台。乡镇人大应从软、硬件两方面入手，丰富、创新平台，为代表履职服务到位。一是紧抓人民代表大会期间这个重要时段，加强组织策划，完善各类资料，做好后勤服务，为代表审议各类报告、完成选举工作、提交议案建议等重大事项提供保障，并确保代表议案、意见和建议办理到位。二是加强代表小组规范化建设。按照就近方便、适当集中、结构搭配的原则合理划分代表活动小组，根据每个代表小组的特点策划年度活动，加强政府工作向代表通报的频度和质量。每个代表小组均建立“人大代表之家”，配备必备设施，为代表活动开展、接待选民提供固定场所。三是坚持实行“代表接待日”。合理安排代表接待选民的时间并提前公示，尝试定主题接待，就接待的内容与参加接待的人大代表进行研讨，以便作好应答准备。实实在在贴近选民，做好政府实事工程。四是深化“三访三联三报告”活动开展。将该项活动固化为正常工作模式，从以点为主向点面结合转变，探索代表和选民互动联动模式，确保代表密切联系选民、接受选民监督、助推民生实事。五是通过现代通讯手段促进沟通。利用手机短信即时学习沟通，通过网络视频进行互动，以此进一步拓宽人大代表知情知政和参政渠道，反映基层群众呼声需求，监督政府工作。
3、抓务实作为，展现代表履职新形象
形象是榜样，也是力量。乡镇人大要通过上文所述方式抓好代表工作，使新时代乡镇人大代表从四个方面展现出全新形象，真真切切担负起党和人民赋予的神圣使命。一是懂法律。人大代表的重要职责之一是代表人民立法，通过人民代表大会行使立法权。在中国的法制化和法治化进程中，人大代表的作用举足轻重，而乡镇一级的代表直面基层，理应活跃在法制改革的最前沿，关注中国未来和普通人的命运，推进基层民主法制建设，同时确保日常各项工作的开展有理有据。二是知经济。依据功能设置，各级人大代表，包括乡镇一级人大代表，无论从事什么行业，应当且必须懂经济。知晓经济，代表百姓行使监督审查职能的乡镇人大代表才能在人代会上审议财政预决算报告（草案）并正确提出问题和意见建议，才能有效监管政府“钱袋子”，使政府的经济预算更有利于国计民生。三是有人情。此“人情”指“人情味”，指一种姿态、一种氛围，指更关注人、关注百姓生活。代表充满人情味能打破以往权力层级制下形成刻板的工作作风和话语体系，能更好地和选民良性互动，更有效地了解民意、倾听民声。同时代表的“有人情”还着重体现在对于立法的建言献策方面，尤其是对弱势群体的合法权益尊重和保护，这对和谐社会构建具有重要意义。四是树中坚。当今时代是社会大变革、思想大碰撞、文化大交融的时代，意识形态多元化，物质欲望与精神追求碰撞强烈，这种时候人们更需要有主心骨和引领者。而作为乡镇人大代表，在任何领域，包括推动经济发展、创新社会管理、促进科技进步、维护社会稳定、加大环境保护、推动文化繁荣等方面，都应该是中坚力量，是人民群众的中坚力量，这样才能适应新形势，树立新形象，产生凝聚力，推动动经济社会又好又快发展。
四、乡镇人大工作创新的关键是开好人代会
有效推进基层民主政治建设中非常重要、非常核心的内容，就是开好乡镇人代会，这也是乡镇人大代表政治生活的重中之重。乡镇人大要深入思考，抓好会前、会中两个阶段，从会务、服务代表等方面创新，探索“新型”人代会的开法，克服报告“虚”、审议“浅”、作用“弱”的现状，提高绩效。
1、全面扎实做好前期准备工作
在做好召开主席团会、筹备工作机构负责人会、代表小组长会、组织代表走访选民，以及准备好各类材料等一系列既定程序的基础上，还应完成好以下几个工作：一是会前文件材料预审。组织代表对政府工作报告、人大主席团工作报告、财政预决算算报告进行预先审议，让代表有充足时间斟酌酝酿，避免人代会期间因时间有限审议过程流于形式，从而提高报告质量。二是会前与相关部门对接。在会前预审文件材料过程中，对于代表们提出的疑问，安排涉及到的相关部门负责人现场进行解释说明，深入沟通交流，让代表充分了解和理解，从而更有针对性地准备议案、建议和意见。三是会前相关情况的查证及数据的复核。为代表提供便利条件，以查证、核实人代会期间文字材料中涉及到的相关数据和说辞，解除疑惑，保障代表的知情权。
2、严格依法行使乡镇人民代表大会权力
乡镇党委、政府要全力支持、配合乡镇人民代表大会行使职权。乡镇人民政府要主动接受乡镇人民代表大会监督，对乡镇人民代表大会负责并报告工作。一是审深议透工作报告。乡镇人大要合理安排审议程序，让代表对“三个报告”充分行使“审”和“议”的权利。其中对政府工作报告中政府工作目标、各项经济指标、基础设施建设、社会事业发展、城乡建设、社会管理等版块进行逐一审核，核查数据，评估可行性；严格审查预算决算，确保该花的钱花够、该花的钱有来源、该花的钱花得及时不超前不延后；对于人大主席团工作报告，重点审议人大监督作用的发挥和代表履职平台搭建的情况，重数据、重事实、重实效、重创新，杜绝空话套话、遮掩含糊、轻描淡写、笼统抽象。二是真知灼见出谋划策。乡镇人大要倡导和鼓励代表在人代会上畅所欲言，说真话、说实话，充分反映社情民意。首先要抓细节，着眼宏观方略的操作细节，针对政府工作对个别点和对短期非重点工作的疏忽，提出整改意见；其次要提出有价值的议案、建议，根据前期视察调研和思考，提出切合实际、有针对性、符合人民需求，不仅有情况、有分析，而且有解决问题具体方案的议案、建议。三是作出决议要有实质性的内容。人代会作出的各项决议要有鲜明的个性和指导性，不能泛泛而谈、固化格式。对于存在的问题，要提出具体、可行的建议和明确的要求，并采取各种监督方式确保决议内容落到实处。四是保障代表充分自由行使选举权。如有选举任务，关于选举的人选，应由主席团根据党委的推荐，按相关规定来提名。要保证选举过程中代表的知情权、提名权和选择权，为代表创造条件清楚、自由、独立地表达意愿，还原选举本质，使选举产生的人大、政府负责人达到组织满意、代表满意和广大人民群众满意的目标。
北碚区澄江镇人大 史建忠 廖丹青
